黄宗羲定律与民众的税收负担

无论是过去的还是现在的学者,一说到中国古代税收,大多会替那个时候的老百姓叫苦,认为税收负担太重了。在历史课本上经常会用一个词“苛捐杂税”,来说明老百姓的负担主要是正税之外滋生出来的各种名目的杂税。就是说“税上加税”的现象,给百姓带来了巨大的负担。一般在这种现象变得严重时,朝廷就会发动并税改革,就是把杂税合并简化后并入正税,靠提高正税来减轻老百姓的全部负担。但是往往在并税改革之后,新的杂税很快又出现,结果是税收负担不但没有减少,反而持续攀升。这种雪球越滚越大的现象,被黄宗羲称为“积累莫返之害”。他认为,这就是老百姓税收负担重的真正原因。

黄宗羲是明末清初的大思想家。到了当代,学者秦晖先生就把他说的“积累莫返之害”,命名为黄宗羲定律。在今天看来,黄宗羲定律的确说出了中国古代财政发展的一个特点,但若认为彼时民众负担一直在单方向地加重,却也有些夸张。这是因为,不能把“积累莫返”单纯解释为统治阶级的残酷剥削,在一定程度上它其实是财政管理应对经济发展的一种变通措施。而且,税上加税的危害主要不在于税负加重,而在于负担的不确定。可要寻求税收负担的确定性,焦点不在于探求客观的定额,而在于征纳双方需要有某种协商机制,这是帝国制度难以提供的。

在明末清初的时候,有一批思想家对各个朝代及其财政制度展开了深入的反思,黄宗羲就是其中的代表。他强调,一定要认清并设法革除财政制度中的“积累莫返之害”。他的意思是说,在帝国财政史上正税之外会出现各种名目的杂税,然后国家会发动并税式改革,使之整编简化,但随后各色名目的杂税又再出现,以致民众的税收负担持续攀升。

他说,在夏、商、周三代之时,无论是叫贡法、助法还是叫彻法,实际上都是田亩税。可到了魏晋时期,在田亩税之外增加了户调税的名目,有田的出田租,有户口的出布帛。唐朝初年订立了租、庸、调,有田地交稻谷作为田租,有户纺织品作为户调,有身丁就以绢作为庸税。这样,在田亩税之外,又增加了户调税、丁口税。

到了唐德宗建中元年,宰相杨炎推行两税法改革。这一改革是以户税和地税代替租庸调,每年分夏、秋两次征税;民众只要有土地,就按土地面积缴田亩税,庸、调并入田亩税。沿袭到宋朝,两税法中已包含了庸调,可后来又增收丁口、人身的钱米。到明代,两税法之外除了丁口税,还要征收力差、银差。

从明嘉靖末年到万历年间,一条鞭法试行,所有府州县的夏税、秋粮定额,以及均徭、里甲、土贡、加银等,合并折银征收,负担主要落在土地所有者身上,就是说田亩税又成主要税种。可是,后来地方官府在田亩税之外又逼农民去服各种徭役,更严重的是在一条鞭法基础政府实行加征。万历晚期和崇祯年间都加征新饷,后来户部尚书倪元璐又将新饷并入正税。

黄宗羲的意思是,民众在三代时只缴田亩税,后来不断加征杂税又不断并税,之后又再产生杂税。这就造成税额的积累,以至于民不聊生。黄宗羲呼吁,要返回到三代只征田亩税的状况。前面已提到,秦晖先生把黄宗羲概括出来的上述现象,称之为“黄宗羲定律”。

秦晖先生还解释说,历史上每一次财政改革都是在财政极端困难的情况下进行的,每一次改革都是在农民负担异常沉重、对苛捐杂税忍无可忍的时候进行的;每一次改革都是将杂税并入正税后一体征收的,并都承诺正税之外不再征收杂税;可每一次征税官吏很快就忘了,或者是装作忘了,现在的正税里其实已经包含了以前的杂税,然后他们就又创立新的名目去征新的杂税。

黄宗羲定律的提出,确实为我们解释了历史上财政变迁的特征,那就是不断地将杂税并入正税,又不断地在新的正税之外再派生新的杂税。不过,从今天的眼光看,除了黄宗羲把夏商周三代财政收入都概括为田亩税并不准确外,他的结论说农民负担在历史上单边地不断加重也不完全准确。考察黄宗羲定律,还需要考虑以下几个因素。第一,从财政支出方面看。黄宗羲没有提到,随着社会的发展和经济的进步,以及国家疆域的扩大和人口的增加,国家的职能在不断地拓展,对财政支出的需求也必然随之扩大。因此,从绝对额来说,百姓负担的税收必然要增加。毕竟,国家的规模与开支怎么也不可能保持在夏、商、周那个时期的低水平。第二,从财政收入方面看。税收绝对额的上升,未必意味着民众负担一定增加。黄宗羲似乎没有考虑到生产力水平增长和百姓应税能力提高的问题。财政史大家马大英先生的研究表明,两汉期间按照折算后的亩数和容量单位计算,土地出产的总增长幅度在80%左右。宋代以后,许多地方农产品耕作从单作制变成双熟制,单位土地面积的产量也在不断提高,因此民众的应税能力事实上是有所提高的。第三,从财政管理方面看。黄宗羲没有提及,统治者在改革财政旧制度的时候,往往剔除了不少杂派苛敛,并不是简单地将正税与杂税合并。更重要的是,杂税的反复出现,可能是在经济增长形势下增加财政收入的一种方式,也就说以不改变正式制度为前提,通过财政管理方式的变通来实现加征。只要不超过一定的幅度,它未必增加多少民众负担。

尽管如此,黄宗羲定律仍有真理性的地方,那就是,它强调税负轻重不在于正税的名目和正税的多少,而在于杂税的税率、税源、征税方法。换言之,“明税”之外“暗税”的存在,才是决定民众负担的真正因素。暗税的问题并非在于负担重,而在于不确定,谁都不知道它的底在哪里,无法预知什么时候征收、对什么项目征收以及征收多少。

在正税之外征收杂税,会让民众处于负担不确定的状态,这种不确定会破坏民众的预期,剥夺他们的经济剩余。那么,怎样才能增加民众对于税收负担预期的确定性呢?

一种思路被称为配置范式,它认为国家治理的理想目标是客观可知的,财政要想办法配置资源以达到这样的目标,由此出发就可以确定最佳税收负担的规模。

事实上,在明初朱元璋就持有这样的思路。在他看来,分散占有土地的自耕农亲自纳粮服役的国家是理想的国家,每年2700万石左右的粮食和洪武十八年的商税额就是最优的财政规模,后世子孙依此执行即可。在朱元璋心目中,这样做民众负担轻,税负确定性强。

另一种思路被称为交易范式,它认为国家治理的理想目标不可知,税收负担的最佳规模也无法预知,因为税收带来的牺牲与支出带来的效用都是主观的,到底什么样的税收负担是合适的,只能由征税方与纳税人在平等基础上经谈判决定。

在这一思路下,税收负担的确定性并不依靠事先的定额,而要靠双方的谈判,基于纳税人的同意去征税才是确定税收负担的可靠方式。比如在19世纪的浙江嵊县,曾有一个由知县和城乡士绅组成的专门委员会“粮席”,每年分两次(二月初五和八月初五)开会商议,决定本县在田赋定额之外加征多少以及如何征收,以便既完成国家的正税任务,又能满足本县公务需要,并补充官吏的薪酬。因为有这么一个机构的存在,当地纳税人在一百多年时间里免受横征暴敛之苦。事实上,这种做法也不是嵊县的独创,在四川南川和其他一些地方,也能发现类似的谈判机制。

从长期看,税负的确定性肯定来自于征纳双方的协商而不是某个容易过时的数字定额。要看到的是,由征纳双方协商形成的税负水平,未必是低水平。以1789年法国大革命前夕为例,在当时拥有代议民主机构的英国比起专制政体下的法国,前者人均税负水平是后者的3倍。因此税负到底重不重,关键在于纳税人自己觉得付出的税收是否获得了相应的回报。说到底,税收总量到底应该是多少,或者说税收占国民收入的多大比例才算得上是税负重,并无可靠的科学评价机制,而必须交由民主程序来判断,由民众亲自或者派出代表运用投票程序来决定。

可是,在中国古代,这样的谈判机构与协商机制并不存在于国家层面上,虽然在很多地方政府都有类似嵊县的“粮席”制度,但它毕竟不是正式的制度,完全可以因地方长官的意志而存废。要解决税负的确定性问题,就要进一步地把地方层次上存在的谈判机制制度化,并提升扩大到国家的层面。而这样做,显然意味着需要将帝国升级成为现代国家。

黄宗羲观察到,在朝廷发动并税改革之后,杂税又会在正税之外再次产生。对于这一黄宗羲定律,我们今天不能把“积累莫返”现象完全理解为统治阶级的残酷剥削,因为它可能是财政应对经济发展的一种变通措施。但是,该定律正确地指出了杂税的不确定给民众带来不可承受的负担。要寻求税收负担的确定性,焦点不在于探求某种客观的定额,而在于征纳双方之间必须建立某种谈判机制。可在古代帝制下,理念上天子拥有所有的财富,现实中君主与民众之间实力相差悬殊,因此难以产生某种基于相对平等地位的谈判机制。

(作者刘守刚为上海财经大学副教授,经济学博士、法学博士,研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《财政中国三千年》《中国古代治国理财经典阐释》《西方财政思想史十六讲》《中国财政史十六讲》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等,主编“财政政治学译丛”和“财政政治学文丛”两套丛书,并在得到App上开设音频课程“财政30讲”。)

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